從教師工作權論教師申訴制度
吳瓊如 國立高雄師範大學教育研究所碩士班研究生
申訴制度乃是一般人民因行政機關之作為或不作為,使權益受損,向國家申訴請求補助的方法,是民主社會中維護基本人權不可或缺的行政救濟。在校園民主意識日益高漲的趨勢下,教育行政機關基於減少行政衝突,使教師權益糾紛能循法定程序依法處理的理念,來建立教師申訴評議制度。故本文從教師的工作權出發,論述教師的申訴制度,期望教育部訂定出合理的申訴組織及評議準則,使教師的工作權得到應有之保障,更可供教育行政機關做為興革意見之用。
壹、教師工作權之探討
一、教師工作權的來源
從人權的觀點來,人權是人類與生俱來的,包括了生存權、工作權、財產權、自由權、平等權等,教師是人,無庸待言的,享有一切人類的基本權利,與一般國民或公民相同。從契約的觀點來看,教師受僱於學校,當教師接受學校法定負責人的聘書時,便表示同意聘約之規定,完成契約關係。學校為了達到教育目標,聘請教師來完成,便必須賦予教師相當的權利。若從專業的觀點來看,一九六六年聯合國教科文組織(UNESCO)在其「關於教師地位之建議」第六條明示「教學應被視為一項專業,它是一種公共服務的型態,需要教師的專門知識和特殊才能,並須要一段長久持續性的努力研究,才能獲得維持。」今日,教師是一種專業,已較能得到一般人的贊同。專業便能產生權利,教師的權利便是來源於教學是一種專業。
二、教師工作權未獲充分保障之原因
教師法律地位不明確,不同的解釋及不同的法律條文對教師身份的認定也不同,當教師權益發生糾紛時,常會令教師投訴無門,無法得到應有的保障。在另一方面,因為公立學校教師與學校關係仍未確定,教師工作權便無法獲得充份保障。例如,行政法院主張公立學校教師與學校間的關係屬私法契約;最高法院則主張公立學校教師之聘用契約乃公法契約。在此權利義務關係難能充分界明之前提下,教師申訴制度之基礎,不無陷落「道德說服」、「權威影響」之虞。
三、教師工作權的法理分析
隨著民主法治理念的進步,政府對於社會各階層的工作權都逐漸以具體法規程序來維護,例如,勞工有勞動基準法,公務員有公務員任用法及其他相關法律,保障其不會隨便被免職,可是教師卻沒有,這源於我國教師的身分特殊,究竟是公務員或受聘人,至今仍是個謎團。此種情況,若於發生教師工作權益糾紛時,將會影響到教師工作權益的保障。換句話說,教師法定身分的確立,教師與學校關係為何?兩者為教師工作保障的主要命題,以下分析這二項命題,以明白教師工作權的法理基礎。
(一)教師的法定身份:從下圖可知,就「公務人員任用法」、「公務人員退休法」、「撫卹法」、「俸給法」、「考績法」、「懲戒法」、「服務法」等法條文內容檢視,教師非屬公務員;惟就「公務人員保險法」、「國家賠償法」、「刑法」所稱之公務員,教師便適用前述三法。
教師法定身分是公務員說
公務人員保險法 第二條:「本法所稱公務員為法定編制內之有給人員。」公務員保險法施 第六條第五項:「本保行細則險之要保機關,包括公立學校及教育文化機關。」
刑法 第十條第二項:「稱公務員者,謂依法令從事於公務之人員。」國家賠償法 第二條第一項:「本法稱公務員者,謂依法令從事公務之人員。
非公務員說
公務人員任用法 第五條:「公務人員依官等及職等任用之。」 第卅三條:「技術人員、教育人員、 交通事業人員及公營事業人員之任用,均另以法律規定之。
公務人員退休法 第二條:「本法所稱之公務人員係指依公務人員任用法律任用之現職人員。」 公務人員退休法 第二條:「本法第二條施行細則 所稱公務人員任用法律,指銓敘部所據以審定資格或登記者,皆屬之。」
公務人員撫卹法 第二條:「依本法撫卹 理由同上。其撫卹是之公務人員, 按學校教職員撫卹條以現職經銓敘 例及施行細則來辦理機關審定資格 撫卹。登記有案者為限。」公務人員俸給法 第十九條:「教育人員及公營事業人員之俸給,均另以法律定之。」公務人員考績法 第廿三條:「教育人員 教師考績是按公立學及公營事業人 校教職員成績考核來員之考績,均 辦理。另以法律規定之。」
公務人員服務法 第廿四條:「受有俸給之文武職公務員及其他公營事業機關服務人員均適用之。」
(二)教師與學校的關係:
1. 特別權利關係:傳統中對於我國教師與學校的關係大多認定為特別權利關係。如此一來,公立學校教師與學校的關係並非契約的,而是由學校行使強而有
力之公權力的權利關係。在合理的界限內,學校當局便享有向教師下達各種特別限制措施之權力,教師便不得提起訴願或訴訟以求救濟。
2. 契約關係:分為私法契約和公法契約二種關係。目前我國公私立中學教師採聘任制,私立學校教師聘任屬私法契約,但公立學校教師之聘任究為公法或私法契約則有爭論。私法契約之爭訟循民事訴訟途徑;而公法契約的爭訟屬於行政法院管轄之,契約有爭執時僅得以訴願或行政訴訟為之。
貳、我國教師申訴制度
一、規劃教師申訴制度的緣起
國人向來將教師塑造成超乎凡人之聖人,致教師權益受損時忍氣吞聲,為求「師道尊嚴」;在另一方面,當教師有勇氣為所受的權益之損失求救濟時,常因其特殊的法律定位而致權益無法受到合理保障,例如,雖然我國憲法規定,「人民有請願、訴願及訴訟之權利」(第十二條);訴訟法亦規定,「人民對於中央或地方機關之行政處分,認為違法或不當致損害其權利或利益時,得依本法提起訴願、再訴願」,但教師因被行政法院認為其與國家的關係是「特別權利關係」,因而不能提起訴願或行政訴訟請求救濟。若其發生「停聘」或「中止續聘」之糾紛時,行政部門或行政法院,則又本諸「私法契約關係」的觀念,會向普通法院藉民事訴訟,請求救濟,此等判例不勝枚舉。教師法律定位雖能明確,則其工作權益便難以獲得保障,規劃建立教師申訴管道,便成為當前教育行政主管機關修訂教育法令的重點工作。
二、教師申訴評議委員會的組織
教育部於八十年二月八日以台(80)參字第○七○○四號函訂定發布「教師申訴評議委員會暫行設置要點」,依此規定設置教師申訴評議委員會(簡稱申評會),其組織分配如下:
(一)申評會層級:專科以上學校為學校及中央兩級;高級中等以下學校分縣(市)、省(市)及中央三級。
(二)申評會成員:含該區教師自治組織或分會代表、教育學者、未兼行政教師不得少於總額的三分之二。
三、教師申訴評議委員會的運作
教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施,認為違法或不當,致損其權益者,得向各級教師申訴評議委員會申訴。
(一)教師申訴之程序分申訴及再申訴二級,教師不服申訴決定者得提起再申訴。學校及主管教育行政機關不服申訴決定者亦同。
(二)申訴案件經評議確定者,主管教育行政機關應確實執行,而評議書應同時寄達當事人、主管機關及該地區教師自治組織。
(三)教師不願申訴或不服申訴、再申訴者,得按其性質提起依訴願法或行政訴訟或其他保障法律等有關規定,請求救濟。
四、現行教師申訴制度之檢討
依照教師法第三十一條的規定,教師申評會是編制外的團體,因為其委員除外界之法律學者與社會人士之外,尚有該地區教師自治組織或分會代表、行政官員及教育學者,而教師法的五條條文中,也找不到任何有拘束力與強制力的規定。在審理的方式上,因為申評會的審理採書面評議,會議不公開舉行,惟得通知申訴人、對造及關係人到會說明,不准兩造辯論,所以,申評會的審理方式缺乏評議公信力。
再者,教師法中「申訴與訴訟」條文內容也過於簡單,條文中只粗略提了要組織各級申訴評議委員會,並規範其成員的大致資格,但是卻把教師申訴評議委員會的組織及評議準則的訂定,規定為「由教育部定之」這一句話來處理。教育部所訂定的相關規定,如果層級太低,或者制定過程不週延,將來還是會引起諸多爭議,無法確立教師申訴評議委員會的公信力。
在另一方面,因為,申訴制度與訴訟無法互補,致使申訴的功能大減。早期的看法,認為訴訟的主體是一般人民,非公務員與教師,民國七十三年以後,大法官會議前後四次變更解釋許可(釋字第一八七號、第二○一號、第二六○號、第三一二號)。因此,侵害教師權益的行政處分,教師可以同時擁有行政訴訟權以及申訴權。但是事實上,一提起申訴後,必然延誤提起行政訴訟的法定時間(卅日),因此原來為更一步保護教師權益的申訴制度,如此一來,反而違背了當初設立此制度的美意。
參、結論與建議
綜合以上探討了教師工作權的來源、法源分析及我國現行申訴制度之緣起、組織,得以下建議: 一、確定教師「法定身分」,以利教師申評制度,不致淪為道德或權威的評決。
二、依「教師法」為基準,規劃一套屬於教育人員的人事法規,使教師的「俸給」、「考績」、「服務」、「任用」、「保險」、「退休」、「撫卹」等條例與公務員分途並進,方能保障教師應有權益。
三、訂定一教師申訴條例,把組織、進行程序、拘束力和執行力規定進去,使賦予申訴制度法律效力。
四、改進申訴會審理制度,並寬籌經費、充裕人力,慎選具有法學素養之客觀人士參與,以昭評議之公信力。
五、行政處分要申訴,一定要顧到訴願法、行政訴訟法的時限規定,准許在教師評議會還未評議確定前,還保留有訴願的權利。
六、全盤檢討「教師申訴評議委員會暫行設置要點」的意義和內容,使教師申訴制度在未來運作更健全。
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吳瓊如 國立高雄師範大學教育研究所碩士班研究生
申訴制度乃是一般人民因行政機關之作為或不作為,使權益受損,向國家申訴請求補助的方法,是民主社會中維護基本人權不可或缺的行政救濟。在校園民主意識日益高漲的趨勢下,教育行政機關基於減少行政衝突,使教師權益糾紛能循法定程序依法處理的理念,來建立教師申訴評議制度。故本文從教師的工作權出發,論述教師的申訴制度,期望教育部訂定出合理的申訴組織及評議準則,使教師的工作權得到應有之保障,更可供教育行政機關做為興革意見之用。
壹、教師工作權之探討
一、教師工作權的來源
從人權的觀點來,人權是人類與生俱來的,包括了生存權、工作權、財產權、自由權、平等權等,教師是人,無庸待言的,享有一切人類的基本權利,與一般國民或公民相同。從契約的觀點來看,教師受僱於學校,當教師接受學校法定負責人的聘書時,便表示同意聘約之規定,完成契約關係。學校為了達到教育目標,聘請教師來完成,便必須賦予教師相當的權利。若從專業的觀點來看,一九六六年聯合國教科文組織(UNESCO)在其「關於教師地位之建議」第六條明示「教學應被視為一項專業,它是一種公共服務的型態,需要教師的專門知識和特殊才能,並須要一段長久持續性的努力研究,才能獲得維持。」今日,教師是一種專業,已較能得到一般人的贊同。專業便能產生權利,教師的權利便是來源於教學是一種專業。
二、教師工作權未獲充分保障之原因
教師法律地位不明確,不同的解釋及不同的法律條文對教師身份的認定也不同,當教師權益發生糾紛時,常會令教師投訴無門,無法得到應有的保障。在另一方面,因為公立學校教師與學校關係仍未確定,教師工作權便無法獲得充份保障。例如,行政法院主張公立學校教師與學校間的關係屬私法契約;最高法院則主張公立學校教師之聘用契約乃公法契約。在此權利義務關係難能充分界明之前提下,教師申訴制度之基礎,不無陷落「道德說服」、「權威影響」之虞。
三、教師工作權的法理分析
隨著民主法治理念的進步,政府對於社會各階層的工作權都逐漸以具體法規程序來維護,例如,勞工有勞動基準法,公務員有公務員任用法及其他相關法律,保障其不會隨便被免職,可是教師卻沒有,這源於我國教師的身分特殊,究竟是公務員或受聘人,至今仍是個謎團。此種情況,若於發生教師工作權益糾紛時,將會影響到教師工作權益的保障。換句話說,教師法定身分的確立,教師與學校關係為何?兩者為教師工作保障的主要命題,以下分析這二項命題,以明白教師工作權的法理基礎。
(一)教師的法定身份:從下圖可知,就「公務人員任用法」、「公務人員退休法」、「撫卹法」、「俸給法」、「考績法」、「懲戒法」、「服務法」等法條文內容檢視,教師非屬公務員;惟就「公務人員保險法」、「國家賠償法」、「刑法」所稱之公務員,教師便適用前述三法。
教師法定身分是公務員說
公務人員保險法 第二條:「本法所稱公務員為法定編制內之有給人員。」公務員保險法施 第六條第五項:「本保行細則險之要保機關,包括公立學校及教育文化機關。」
刑法 第十條第二項:「稱公務員者,謂依法令從事於公務之人員。」國家賠償法 第二條第一項:「本法稱公務員者,謂依法令從事公務之人員。
非公務員說
公務人員任用法 第五條:「公務人員依官等及職等任用之。」 第卅三條:「技術人員、教育人員、 交通事業人員及公營事業人員之任用,均另以法律規定之。
公務人員退休法 第二條:「本法所稱之公務人員係指依公務人員任用法律任用之現職人員。」 公務人員退休法 第二條:「本法第二條施行細則 所稱公務人員任用法律,指銓敘部所據以審定資格或登記者,皆屬之。」
公務人員撫卹法 第二條:「依本法撫卹 理由同上。其撫卹是之公務人員, 按學校教職員撫卹條以現職經銓敘 例及施行細則來辦理機關審定資格 撫卹。登記有案者為限。」公務人員俸給法 第十九條:「教育人員及公營事業人員之俸給,均另以法律定之。」公務人員考績法 第廿三條:「教育人員 教師考績是按公立學及公營事業人 校教職員成績考核來員之考績,均 辦理。另以法律規定之。」
公務人員服務法 第廿四條:「受有俸給之文武職公務員及其他公營事業機關服務人員均適用之。」
(二)教師與學校的關係:
1. 特別權利關係:傳統中對於我國教師與學校的關係大多認定為特別權利關係。如此一來,公立學校教師與學校的關係並非契約的,而是由學校行使強而有
力之公權力的權利關係。在合理的界限內,學校當局便享有向教師下達各種特別限制措施之權力,教師便不得提起訴願或訴訟以求救濟。
2. 契約關係:分為私法契約和公法契約二種關係。目前我國公私立中學教師採聘任制,私立學校教師聘任屬私法契約,但公立學校教師之聘任究為公法或私法契約則有爭論。私法契約之爭訟循民事訴訟途徑;而公法契約的爭訟屬於行政法院管轄之,契約有爭執時僅得以訴願或行政訴訟為之。
貳、我國教師申訴制度
一、規劃教師申訴制度的緣起
國人向來將教師塑造成超乎凡人之聖人,致教師權益受損時忍氣吞聲,為求「師道尊嚴」;在另一方面,當教師有勇氣為所受的權益之損失求救濟時,常因其特殊的法律定位而致權益無法受到合理保障,例如,雖然我國憲法規定,「人民有請願、訴願及訴訟之權利」(第十二條);訴訟法亦規定,「人民對於中央或地方機關之行政處分,認為違法或不當致損害其權利或利益時,得依本法提起訴願、再訴願」,但教師因被行政法院認為其與國家的關係是「特別權利關係」,因而不能提起訴願或行政訴訟請求救濟。若其發生「停聘」或「中止續聘」之糾紛時,行政部門或行政法院,則又本諸「私法契約關係」的觀念,會向普通法院藉民事訴訟,請求救濟,此等判例不勝枚舉。教師法律定位雖能明確,則其工作權益便難以獲得保障,規劃建立教師申訴管道,便成為當前教育行政主管機關修訂教育法令的重點工作。
二、教師申訴評議委員會的組織
教育部於八十年二月八日以台(80)參字第○七○○四號函訂定發布「教師申訴評議委員會暫行設置要點」,依此規定設置教師申訴評議委員會(簡稱申評會),其組織分配如下:
(一)申評會層級:專科以上學校為學校及中央兩級;高級中等以下學校分縣(市)、省(市)及中央三級。
(二)申評會成員:含該區教師自治組織或分會代表、教育學者、未兼行政教師不得少於總額的三分之二。
三、教師申訴評議委員會的運作
教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施,認為違法或不當,致損其權益者,得向各級教師申訴評議委員會申訴。
(一)教師申訴之程序分申訴及再申訴二級,教師不服申訴決定者得提起再申訴。學校及主管教育行政機關不服申訴決定者亦同。
(二)申訴案件經評議確定者,主管教育行政機關應確實執行,而評議書應同時寄達當事人、主管機關及該地區教師自治組織。
(三)教師不願申訴或不服申訴、再申訴者,得按其性質提起依訴願法或行政訴訟或其他保障法律等有關規定,請求救濟。
四、現行教師申訴制度之檢討
依照教師法第三十一條的規定,教師申評會是編制外的團體,因為其委員除外界之法律學者與社會人士之外,尚有該地區教師自治組織或分會代表、行政官員及教育學者,而教師法的五條條文中,也找不到任何有拘束力與強制力的規定。在審理的方式上,因為申評會的審理採書面評議,會議不公開舉行,惟得通知申訴人、對造及關係人到會說明,不准兩造辯論,所以,申評會的審理方式缺乏評議公信力。
再者,教師法中「申訴與訴訟」條文內容也過於簡單,條文中只粗略提了要組織各級申訴評議委員會,並規範其成員的大致資格,但是卻把教師申訴評議委員會的組織及評議準則的訂定,規定為「由教育部定之」這一句話來處理。教育部所訂定的相關規定,如果層級太低,或者制定過程不週延,將來還是會引起諸多爭議,無法確立教師申訴評議委員會的公信力。
在另一方面,因為,申訴制度與訴訟無法互補,致使申訴的功能大減。早期的看法,認為訴訟的主體是一般人民,非公務員與教師,民國七十三年以後,大法官會議前後四次變更解釋許可(釋字第一八七號、第二○一號、第二六○號、第三一二號)。因此,侵害教師權益的行政處分,教師可以同時擁有行政訴訟權以及申訴權。但是事實上,一提起申訴後,必然延誤提起行政訴訟的法定時間(卅日),因此原來為更一步保護教師權益的申訴制度,如此一來,反而違背了當初設立此制度的美意。
參、結論與建議
綜合以上探討了教師工作權的來源、法源分析及我國現行申訴制度之緣起、組織,得以下建議: 一、確定教師「法定身分」,以利教師申評制度,不致淪為道德或權威的評決。
二、依「教師法」為基準,規劃一套屬於教育人員的人事法規,使教師的「俸給」、「考績」、「服務」、「任用」、「保險」、「退休」、「撫卹」等條例與公務員分途並進,方能保障教師應有權益。
三、訂定一教師申訴條例,把組織、進行程序、拘束力和執行力規定進去,使賦予申訴制度法律效力。
四、改進申訴會審理制度,並寬籌經費、充裕人力,慎選具有法學素養之客觀人士參與,以昭評議之公信力。
五、行政處分要申訴,一定要顧到訴願法、行政訴訟法的時限規定,准許在教師評議會還未評議確定前,還保留有訴願的權利。
六、全盤檢討「教師申訴評議委員會暫行設置要點」的意義和內容,使教師申訴制度在未來運作更健全。
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